Политика социальная

важная отрасль государственной политики (наряду с экономической, экологической, научной, информационной и другими отраслями), в функциональные цели которой входят меры по обеспечению социальных прав граждан, гарантированных конституцией и действующим законодательством, защита социально уязвимых групп населения и развитие социальной инфраструктуры. Забота государства о социальной сфере и целенаправленная отраслевая политика — явления сравнительно новые, восходящие к социальным реформам Бисмарка в Германии (прежде всего, речь идет о зарождении первой в мире государственной системы пенсионного обеспечения). Отраслевой подход делает политику целенаправленной и взаимовыгодной. С одной стороны, он расширяет социальную поддержку власти, а с другой стороны, стимулирует инвестиции в социальную сферу («инвестиции в человека»), делает их управляемыми и «прозрачными» для контроля со стороны государства и общества. Этот подход позволяет также повысить эффективность управления социальной инфраструктурой и расширяет возможность стратегического планирования, в том числе среднеи долгосрочного, позволяет распределять ответственность за выполнение или невыполнение социально значимых проектов и программ.
Обычно к социальной сфере, которая является объектом социальной политики, относят систему образования и систему здравоохранения, различные виды социального страхования и пенсионное обеспечение. Чем выше роль государства в развитии социальной сферы, тем шире ее границы. При этом крайне трудно провести жесткую грань между социальной сферой и другими сферами государственного управления и контроля. К примеру, невозможно жестко, по чисто формальному признаку, отделить политику в области образования от научной политики, т.к. это разрушит единую научную и вузовскую инфраструктуру, или развести развитие системы здравоохранения от экологической политики, поскольку качество окружающей среды — не менее значимый фактор поддержания качества жизни населения, чем медицинское обслуживание.
Отраслевой подход к государственной социальной политике не исчерпывает ее функции и во многом сужает представление о ее потенциале, поскольку любая из отраслей политики имеет ярко выраженное социальное измерение. В конечном итоге эффективность любой отрасли — и экономической, и финансовой, и научной — зависит от ее «социальной отдачи» в среднеи долгосрочной перспективе, от того, как конкретная политическая деятельность влияет на уровень и качество жизни населения. По этой причине сегодня в качестве универсального критерия оценки развития, в том числе экономического, называют качество жизни. Так же и при построении дерева целей (эта форма планирования практикуется в процессе оптимизации деятельности государственных структур, министерств и ведомств) именно качество жизни все чаще рассматривают в качестве основной цели, которой подчинены все остальные отраслевые и корпоративные цели и задачи.
Это обстоятельство требует преодоления узкоотраслевого подхода, развития межотраслевых, транссекторальных и межрегиональных связей в интересах решения социальных проблем. Таким образом, государственная социальная политика имеет два основных измерения. Если в рамках первого (отраслевого) на государственные органы возложена ведущая роль в развитии и управлении социальной инфраструктурой под контролем институтов гражданского общества, то второе измерение — трансотраслевое (или транссекторальное) возлагает на государство ответственность за выработку социально ориентированной стратегии долгосрочного устойчивого развития, за координацию всех направлений, секторов и отраслей. Одно из условия такой политики — независимая и открытая социальная и экологическая экспертиза всех проектов и программ в любой из областей деятельности, принятие решений при обязательном участии местного населения.
При совершенствовании государственной социальной политики следует обращать внимание не только на ее достоинства, но и на свойственные ей трудно устранимые пороки «огосударствления» — на бюрократизацию аппарата, формализацию и обезличку «объектов управления», противодействие любым проявлениям самодеятельности и инициативы, а также на стремление максимально сузить под предлогом «оптимизации» объект управления, т.е. саму социальную сферу. Эффективность государственной социальной политики во многом зависит от возможностей того или иного государства аккумулировать необходимые ресурсы для выполнения всех социальных обязательств и осуществления социальных программ, что напрямую связано с механизмом централизованного перераспределения ресурсов между социальными группами и между регионами. Это требование влечет за собой существенное ограничение «рыночных свобод» и вызывает противодействие как со стороны крупных собственников, не заинтересованных в переделе доходов, так и со стороны успешных регионов.
Для преодоления этого барьера на пути развития социальной политики во многих государствах Европы в течение ряда десятилетий (после Второй мировой войны) проводится политика строительства социального государства, одна из важнейших обязанностей которого — сужение до приемлемых рамок «социальных ножниц», т.е. имущественного разрыва между «самыми богатыми» и «самыми бедными» слоями населения, ликвидация массового обнищания. Современная Россия в соответствии с Конституцией относит себя к социальным государствам, хотя этот конституционный принцип вступает в явное противоречие с реальностью — постоянно углубляющимся социальным разрывом.
При оценке социальной политики, ее сильных и слабых сторон следует исходить из того, как устроена и функционирует политическая система в целом, какую роль играют в развитии социальной сферы не только государственные структуры федерального и регионального уровня, но и институты гражданского общества, а также религиозные организации, как распределены функции между ними. В социалистическом обществе, построенном в СССР, не существовало «эксплуататорских классов» и была полностью ликвидирована крупная частная собственность, в результате чего государство стало единственным дееспособным субъектом социальной политики, а возможности негосударственной сферы были сведены к минимуму. При этом церковная социальная политика (социальное служение, церковная благотворительность) была запрещена на законодательном уровне. В большинстве стран мира, где не было такого опыта тотального огосударствления, социальная сфера, как правило, состоит из двух взаимосвязанных и равнозначных «полусфер» — государственной и негосударственной. В этом случае в задачи государственного управления входит не только управление «государственной сферой», но и всемерная поддержка и создание благоприятных условий (прежде всего, правовых) для приоритетного развития негосударственной социальной инфраструктуры и такой системы поддержки благотворительности, которая бы стимулировала меценатов.
При определении особенностей и возможностей социальной политики в традиционном (классовом и сословном) обществе важно учитывать характер и динамику социального расслоения, степень развития органов самоуправления в регионах и особенности традиционных укладов жизни, этнокультурную специфику территорий, их ресурсный потенциал и качество человеческого потенциала. Не менее важно учитывать уровень развития «третьего сектора экономики» — некоммерческих организаций социальной направленности, которые в ряде случаев (например, в США) вовлекают в свою деятельность большую часть активного населения и берут на себя значительную долю ответственности за адресную социальную помощь. С учетом всех этих факторов можно определить тип социальной политики, характерный для того или иного государства. При этом различия в функциях социальной сферы в разных государствах мира разительны: если Европейский союз ориентирован на принципы построения социальных государств, что предполагает элементы патернализма и опережающее развитие государственной социальной сферы с обязательным социальным страхованием, то в США функционирует совершенно иная модель, чуждая духу патернализма. К примеру, почти вся система медицинского обслуживания сосредоточена в руках частного сектора. Однако американская модель довольно успешно функционирует, т.к. по преимуществу нацелена на целевую поддержку остро нуждающихся слоев общества и на совершенствование мотивационной среды для развития человеческих ресурсов в условиях существенного социального расслоения, сопоставимого с уровнем расслоения в современной России.
Основная цель социально ориентированной государственной политики России, как она формулируется в проекте Социальной доктрины Российской Федерации, — использование природных и человеческих ресурсов, экономического и культурного потенциала страны, а также возможностей государственного управления и самоуправления в интересах народосбережения. Под народосбережением понимается не только политика, направленная на выживание населения и поддержание высокого качества жизни, улучшение демографической и экологической ситуации, но и на осуществление исторической миссии России — сбережение каждого из ее народов и каждой этнокультурной группы. Выполнение этой миссии, с которой всегда справлялась историческая Россия, сталкивается сегодня с большими трудностями в условиях глобализирующегося мира, принудительной культурной унификации, навязывания нетрадиционных ролевых функций и моделей асоциального поведения в качестве норм и образцов для подражания. Народосбережение как функциональная цель государственной политики предполагает решение ряда приоритетных задач, в число которых входят:
создание материальных условий и социокультурных предпосылок для воспроизводства населения, улучшения общих коэффициентов рождаемости и снижения смертности, а также других демографических показателей;
всемерное укрепление института семьи как наиболее устойчивой исторической формы самоорганизации и социализации личности, «фабрики воспроизводства», гаранта преемственности и солидарности поколений, а также оптимальной модели целевого перераспределения доходов и инвестиций в человеческий капитал;
поддержание достойного уровня и максимально высокого качества жизни населения с учетом адаптационных возможностей человека к условиям жизни в различных регионах России, значительную часть которых составляют экстремальные северные территории, что осложняет жизнедеятельность людей и требует особых мер по защите здоровья;
осуществление долгосрочной национальной стратегии, направленной на укрепление гражданской и культурной идентичности народов России, сохранение и приумножение культурного и духовного наследия всех этнических групп, исторически представленных на территории Российской Федерации;
содействие становлению и развитию институтов гражданского общества, которое способно не только принять полноценное участие в выработке государственной социальной политики, но и взять на себя значительную часть коллективной ответственности за поддержание социальной инфраструктуры, учитывающей специфику региональных и национальных укладов жизни;
обеспечение социальной, в том числе и продовольственной безопасности отдельных социальных групп, регионов и страны в целом, что требует подчинения основным целям социальной политики целей отраслевых политик (экономической, ресурсной, энергетической, информационной и т.д.);
создание условий для полноценной жизнедеятельности будущих поколений граждан, что составляет смысл и один из важнейших критериев стратегии устойчивого развития;
защиту окружающей среды и ответственное управление природными и энергетическими ресурсами в интересах местного населения.
Среди целей и задач отраслевой социальной политики особого внимания заслуживают:
создание правовых предпосылок и материальных условий для удовлетворения экономических, социальных и культурных запросов, которые отвечают интересам различных социальных групп и слоев населения;
мониторинг показателей качества жизни различных возрастных, социальных и профессиональных групп в каждом из регионов страны, который позволяет использовать объективные критерии для измерения и оценки эффективности социальной политики на федеральном и региональном уровне;
поэтапное повышение социальных стандартов повседневной жизни населения в отношении жилья, работы, культуры, досуга и коммуникаций, а также принципиальный отказ от принятия любых политических решений, направленных на снижение уже достигнутых стандартов и социальных завоеваний;
сбалансированное социально-экономическое развитие регионов и преодоление сложившихся диспропорций, что предполагает укрепление межрегиональных связей и, прежде всего, связей периферийных регионов с индустриальными и экономическими центрами страны, а также стимулирование развития депрессивных областей, формирование единых требований к региональной социальной инфраструктуре, осуществление программ по созданию рабочих мест и контроль за перемещением трудовых ресурсов в интересах регионального развития;
координация между местными, региональными и национальными уровнями принятия решений в сфере социальной политики, а также между отраслями в интересах устойчивого развития, выравнивания финансовых возможностей и обеспечения социальной безопасности;
расширение возможностей для занятости и повышения производительности труда как в сельском, так и в городском секторах, путем обеспечения экономического роста, инвестиций в развитие людских ресурсов, поощрения применения технологий, способствующих производительному труду, и поощрения индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства и развития малых и средних предприятий;
укрепление связей с зарубежными соотечественниками, которые при определенных условиях могут рассматриваться как объекты и субъекты социальной политики Российской Федерации;
сокращение уровня безработицы и устранение причин структурной безработицы и неполной занятости среди молодежи, женщин, инвалидов и всех других социально уязвимых групп населения и отдельных лиц, находящихся в неблагоприятном положении;
создание рабочих мест, открывающих возможность для совмещения оплачиваемой работы с выполнением семейных обязанностей;
улучшение доступа к земле, кредитам, информации, инфраструктуре и другим производственным ресурсам для малых и микропредприятий;
устранение гендерного неравенства в вопросах занятости и оплаты труда, защита позиций женщин на трудовом рынке;
содействие адаптации населения к меняющимся экономическим условиям, технологиям и новым рынкам труда посредством предоставления возможностей для образования, получения информации и профессиональной подготовки;
государственная поддержка и развитие «третьего сектора» экономики — независимых от государства некоммерческих общественных объединений социальной направленности, имеющих различную организационную форму и призванных способствовать достижению социальных изменений, значимых для общества в целом.
В.Н. Расторгуев