Нормативно-правовая база региональной политики

Найдено 1 определение
Нормативно-правовая база региональной политики
совокупность источников конституционного права, располагаемых в иерархической последовательности по критерию их юридической силы: федеральная конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов федерации. В 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «06 основных положениях региональной политики в Российской Федерации», в котором определяются цели и приоритеты формирования нормативной правовой базы региональной политики. При этом отмечается, что законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Конституция Российской Федерации создает для этого необходимые предпосылки, являясь основой для разработки механизма регулирования федеративных отношений. Приоритет в этой сфере должен быть отдан законодательному разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан, не должно осуществляться на индивидуальной основе, а также обеспечению соответствия конституций (уставов), законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам. Общие правила, установленные федеральными законами, могут конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов различными соглашениями и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В Указе подчеркивается также особая важность обеспечения соответствия норм конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Механизмом приведения действующих и вновь принимаемых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законам должна стать функционирующая независимая судебная власть, способная оперативно и непредвзято рассматривать споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Особая роль здесь принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, для повышения эффективности работы которого следует законодательно определить порядок реализации его решений. Процесс формирования нормативной правовой базы региональной политики на Юге России имеет свою специфику. По мнению некоторых специалистов, в этом процессе надо учитывать наличие не только интересов федерального центра и субъектов Федерации, но и существование новых субъектов политико-правового процесса - национальных элит, которые обеспечили быстрое формирование институтов, эффективно выражающих политические интересы этносов и их объединений и претендующих на роль параллельных структур власти. На основании мониторинга этнополитических политико-правовых процессов можно сделать вывод, что к началу третьего тысячелетия на Юге России завершилось превращение этнических групп (в лице своих элит) из субъектов культуры, которыми они признавались в советское время, в субъекты политики. В настоящий момент идет процесс формирования этносов как субъектов права. Официальное признание народов в качестве субъектов права в России происходило в: а) федеральных законах, например, в Законе «О реабилитации репрессированных народов»; б) Указах Президента Российской Федерации, Постановлениях Правительства Российской Федерации о мерах по социально-экономической поддержке отдельных народов, например, в Указе Президента Российской Федерации «О социально-экономической поддержке балкарского народа», который вышел накануне 50-летия депортации балкарцев; в) документах законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, в Постановлении Верховного Совета Северной Осетии «О социально-экономической и культурной интеграции Северной и Южной Осетии». Еще один аргумент правомерности рассмотрения этносов как субъектов права основывается на правовой коллизии советского законодательства, унаследованной современным российским законодательством, - признании в качестве субъектов государственного права и республик, и этносов. Термин «субъект» в федеральном законодательстве относится к республикам, краям и областям, а во внутриреспубликанских - к этносам. Например, общеупотребительным является использование выражения «многосубъектные» республики по отношению к Дагестану, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. Двойственность толкования понятия «субъект» в федеральном и региональном законодательстве дает основания этносам и этническим группам ставить вопрос о своем правовом статусе. Принимаемые указы и постановления по отдельным народам в конечном итоге создают ситуацию в общественном сознании, когда меры по поддержке конкретной этнической группы расцениваются остальным населением многонациональных республик как привилегии, дарованные свыше. Развиваемый в федеральной правовой практике подход, основанный на законе «О реабилитации репрессированных народов», предусматривающий издание отдельных постановлений по каждому из репрессированных народов, имеет существенные политические следствия. Он порождает: а) конкуренцию между этносами за получение тех или иных привилегий (как правило, связанных с восстановлением исторической справедливости в результате репрессий), доходящую до прямого противостояния; 6) поиск «обиженными» этническими группами союзников в стане политической оппозиции федеральной власти, что сопровождается искусственной политизацией национальных движений. В этом контексте наметившееся деление национальных движений на «президентские», «правительственные», «оппозиционные» значительно усиливают их конфронтацию и провоцируют различные политические силы на розыгрыш национальной карты в вопросах, непосредственно не связанных с национальной политикой. Кроме того, сами этносы на Юге России претендуют на признание их в качестве субъектов правового процесса. Основанием для этого служит то обстоятельство, что они сохранили внутреннюю родовую структуру (тейпы, тухумы и т.п.) и механизмы ее функционирования (адаты), их жизнь никогда не исчерпывалась официальным правом, а всегда дополнялась нормами обычного права. Практический пласт проблемы признания этносов субъектами правового процесса, еще не нашедший своего юридического решения представляет вопрос о правовом статусе институтов самоорганизации национальной жизни народов, через которые происходит реализация политических интересов этносов (съездов, конгрессов народов, казачьих кругов и т.п.). Трактовка этноса как субъекта права лежала, например, в основе ст. 58 проекта Конституции Республики Адыгея, вводящей гражданство республики для представителей адыгской диаспоры за границей, которым на основании этнической принадлежности предоставляется право приобретения гражданства Республики Адыгея и одновременно гражданства России. За такой постановкой вопроса скрывается следующая логика: Российская Федерация понимается как федерация народов, и, следовательно, любой представитель «народа-учредителя» Федерации вправе претендовать на гражданство Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает права субъектов Российской Федерации решать вопрос о предоставлении гражданства Российской Федерации иностранным подданным. Таким образом, можно говорить о существовании ярко выраженной на Юге России тенденции региональной политики, направленной на конституционное признание народов субъектами права. Этот факт имеет множество юридических следствий, важнейшим из которых является рассмотрение вопроса о реформировании национально-государственного устройства Российской Федерации на принципах федерации народов. В основе формирования нормативной правовой базы региональной политики на Юге России лежит противоречие, состоящее в том, что конституционное право Российской Федерации ориентировано на регуляцию взаимоотношений между субъектами Федерации, а правовое сознание этнически разнородного населения региона занято переосмыслением прав народов (этносов). Идет формирование нового правосознания и мировоззрения, в центре которого стоит идея национальной независимости и суверенитета, что непосредственно отражается в конституционных процессах в республиках Южного федерального округа. Практически все республиканские конституции начинаются с провозглашения республики суверенным государством, однако, содержание суверенности понимается федеральным центром и республиками по-разному. Необходимо прийти к общему толкованию этого отнюдь не абстрактного понятия. Если федеральное законодательство исходит из того, что мера государственной суверенности Российской Федерации не тождественна суверенности республик в ее составе, то нормы, заложенные в большинстве республиканских конституций, по существу основываются на тезисе о равноправии федерального центра и отдельного субъекта Федерации. Например, в преамбуле Конституции Кабардино-Балкарской Республики сказано, что «Верховный Совет КБР подтверждает государственный суверенитет Кабардино-Балкарской Республики как верховенство, самостоятельность, полноту и неделимость власти Республики в пределах ее территории, независимость и равноправие во внешних сношениях...». Более жестко (с юридической точки зрения) об этом заявлено в Конституциях других республик. Так, ст. 1 проекта Конституции Республики Адыгея объявляла ее суверенным государством в составе России, но в ст. 54 п.З предусмотрено, что Республики Адыгея оставляет за собой право возможного выхода Адыгеи из состава Российской Федерации, что прямо противоречит Конституции Российской Федерации. Ст. 1 Конституции Дагестана гласит: «Республика Дагестан есть суверенное, единое, демократическое государство в составе РФ, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана», но в этой же статье утверждается приоритет республиканского законодательства над федеральным: «Республика Дагестан принимает свою Конституцию и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории». В ст. 65 Конституции это положение конкретизируется: «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории. Эти акты могут быть опротестованы в установленном законом порядке». Фактическое провозглашение права на одностороннее (со стороны республики) прекращение федеративных отношений закреплено в ст.70 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа». Правовая коллизия с федеральным законодательством в вопросе толкования содержания суверенности Российской Федерации в целом и ее субъектов нашла свое выражение и в конституционных документах Северной Осетии. О приоритетном праве Конституции Республики Северная Осетия над Конституцией Российской Федерации говорится в ст.4 п.З Основ конституционного строя республики : «В случае невыполнения Российской Федерацией обязательств, взятых на себя в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеративным Договором по отношению к своим субъектам, Республика Северная Осетия оставляет за собой право в своих интересах самостоятельно осуществлять соответствующие полномочия». При этом, очевидно, также подразумевается возможность односторонней оценки действий Российской Федерации по выполнению своих обязательств перед республикой.
В ст.7 Конституции Республики Ингушетия по сути дела также декларируется приоритет республиканского законодательства над общероссийским: «Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия». Подобный подход проявляется не только на уровне конституционных документов республик. Даже в Законе Республики Адыгея «Об основах организации и деятельности местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Адыгея на переходный период» в ст.1 говорится: «Компетенция, порядок организации деятельности местных органов государственного управления в Республике Адыгея регулируются Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», иными законодательными актами Российской Федерации и Республики Адыгея в части, не противоречащей настоящему Закону». С проблемой толкования понятия «суверенитет» тесно связан вопрос реализации права федеральных органов власти на осуществление своих полномочий на всей территории Российской Федерации, включая и территории суверенных республик в ее составе. В частности, это право на создание своих представительств и территориальных (региональных) органов и назначения соответствующих должностных лиц, предусмотренное в ст 77.2 Конституции Российской Федерации, согласно которому федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации должны стремиться к образованию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Однако на практике создание и деятельность подобных структур встречает сопротивление руководства республик, как, например, в случае с Временной Администрацией и Кавказской межрегиональной прокуратурой в зоне осетино-ингушского конфликта, или желание поставить эти органы в максимальную зависимость от республиканских властей. С проблемой толкования понятия «суверенитет» связаны также вопросы обеспечения государственной безопасности, законности и правопорядка, требующие сохранения в Российской Феднрации властной вертикали и безусловного единоначалия. Такой установке явно противоречат, например, ст.54 и 97 Конституции Республики Ингушетия, согласно которым ее Президент «вводит чрезвычайное положение в отдельных регионах или на всей территории Республики Ингушетия в случае угрозы суверенитету и территориальной целостности Республики Ингушетия или для обеспечения безопасности ее граждан с незамедлительным сообщением об этом Парламенту Республики Ингушетия», даже не информируя о своих действиях федеральные органы власти. Из контекста Конституции явствует, что обеспечение безопасности и территориальной целостности республики предусмотрено осуществлять за счет внутренних ресурсов (с точки зрения законодательства Российской Федерации «незаконными вооруженными формированиями»). Таким образом, реальная правовая база региональной политики в республиках, находящихся в пределах Южного федерального округа, свидетельствует о сложившейся тенденции создания национальных государств в составе Российской Федерации, не стремящихся к сохранению единого правового конституционного пространства Российской Федерации. Одновременно в массовом правовом сознании населения республик Юга России складывается новое «суверенное мировоззрение», в котором абсолютизируются правовые нормы, установления, институты, обеспечивающие права этносов, а право нации становится высшей, вневременной ценностью. Фактически идет процесс реформации национально-государственного устройства Российской Федерации снизу, что всегда чревато конфликтами и жертвами. Так, уже сегодня недостаточность ныне действующих правовых форм регуляции национальной жизни на федеральном уровне на практике оборачивается неравенством прав нетитульного населения республик Юга России, что приводит к вытеснению русских из сфер управления и престижных социальных ниш, и, в свою очередь, влечет рост социальной межнациональной напряженности и «исход» русскоязычного населения из этих республик Северного Кавказа.

Источник: Политический менеджмент. Российская академия правосудия. 2012 г.

|