Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий

это правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Эти договоры содержат общие положения, касающиеся характера разграничения предметов ведения и полномочий между конкретными субъектами и федеральными органами государственной власти. Они значительно отличаются друг от друга, хотя и содержат некоторые общие элементы. В ходе процессов заключения договоров были подписаны соглашения с федеральными органами государственной власти, которые в отличие от договоров более детализированы применительно к конкретным сферам разграничения полномочий, и поэтому существенно отличаются друг от друга с учетом сферы полномочий и имеющихся ресурсов. Субъекты Федерации могут вносить предложения о заключении дополнительных соглашений и после подписания основного договора. Многие из соглашений действуют в течение определенного срока (как правило, двух или пяти лет). Действие этих соглашений может быть прекращено любой стороной (федеральной властью или субъектом Федерации) в одностороннем порядке при условии уведомления другой стороны не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия. При отсутствии уведомления действие соглашения автоматически продлевается еще на два года или пять лет. Особенностью договорных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения предметов ведения и полномочий является то, что автономия субъектов Российской Федерации в значительной степени была приобретена в последние годы де факто, а не в результате переговорного процесса и осуществления де юре делегации полномочий регионам федеральным центром. Поэтому договоры и соглашения содержат разный объем взаимных прав и обязанностей Российской Федерации и ее субъектов. Специалистами это часто оценивается как практика, противоречащая принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Однако принцип равноправия субъектов Федерации допустимо рассматривать и как гарантированное Конституцией формально равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти (разграничение предметов ведения и полномочий) посредством договора. Поэтому конкретный объем взаимных прав и обязанностей центра и регионов может быть разным. Договоры были призваны успокоить субъекты Российской Федерации, отличавшиеся большей несговорчивостью и предъявлявшие серьезные требования к центру. Договоры способствовали сохранению целостности Российской Федерации, но, как показала практика, субъекты Федерации выиграли больше, чем центр. Кроме того, в ряде сфер совместного ведения, перечисленных как в договорах, так и в Конституции Российской Федерации, до сих пор не приняты федеральные законы. В результате многие субъекты Федерации, благодаря договорам и соглашениям, имеют легальную свободу действия, не ограниченную федеральным регулированием в этих сферах. Важно также отметить, что на практике субъекты Российской Федерации обладают гораздо большей самостоятельностью, чем это предусмотрено в двусторонних договорах. Поэтому, по мнению некоторых специалистов, двусторонние договоры не придали взаимоотношениям органов федеральной власти и субъектов Федерации более предсказуемый характер и не способствовали строгому следованию федеральной политике на региональном уровне. Иначе говоря, если федеральная стратегия в отношении договоров была направлена на ограничение региональной автономии и достижения большей предсказуемости во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации, то эта стратегия потерпела неудачу. Во многих случаях субъекты Федерации фактически расширили свою автономию из-за того, что федеральные власти оказались не в состоянии выполнять свои обязанности. Практически в каждом субъекте Федерации и в любой сфере компетенции можно встретить примеры приобретения автономии (в отличие от предоставления или ее формального признания федеральным центром), обусловленные слабостью федеральных органов государственной власти. Возможно, именно поэтому федеральные власти в настоящее время сомневаются в том, стоит ли продолжать договорный процесс. Заключенные договоры нельзя оценить однозначно. С одной стороны, они позволяют учесть региональную специфику субъектов Федерации, смягчить противоречия между положениями Конституции Российской Федерации и конституции (уставов) ее субъектов. С другой стороны, расширение договорной практики приводит к «размыванию» предметов ведения, снижению универсальности федерального конституционного регулирования. Неясной остается юридическая сила этих договоров: обладают ли они приоритетом по отношению к федеральным законам, дополняют ли их или вообще это - альтернативные источники права.
Из 13 субъектов Южного федерального округа договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключены с органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, Республики Северная Осетия-Алания, Краснодарского края, Астраханской и Ростовской областей. Анализ содержания заключенных договоров выявил, что они содержат ряд положений, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В частности, заключенные субъектами Южного федерального округа договоры не соответствуют закрепленному в федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» положению о том, что договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Например, вопросы, отнесенные в Конституции Российской Федерации к исключительному ведению федеральных органов государственной власти включены в перечни предметов совместного ведения в договорах с Северной Осетией, Кабардино-Балкарией, Ростовской и Астраханской областью. В этих договорах республикам предоставлено право защищать свою государственность и территориальную целостность. Другим примером, нарушающим федеральное законодательство, является наделение органов государственной власти Ростовской области в соответствии с договорами, полномочиями в сфере функционирования предприятий оборонной промышленности. «Размытость» конституционных положений, таким образом, открывает перспективу для дальнейших поисков оптимального варианта обеспечения единого правового поля федеративных отношений на Юге России. В этом отношении федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года служит правовой базой для устранения нарушений Конституции и федерального законодательства. Важную роль в установлении единого правового поля играют действия полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе.